作者|楼丹 王蕊同‘中国人民银行金融稳定局’

文章|《中国金融》2022年第21期

为防止问题金融机构损失扩大、中国早期置风险外溢、金融金融机构纠正接管具体增加最终处置成本，国际主要经济体均为问题机构的上对时限早期纠正、接管和关键处置环节设置了时限要求和触发条件。问题美国要求商业银行资本不足时，和处如资本充足率低于8%，而明在45日内提交资本补充计划；要求监管部门在商业银行一级资本/总资产低于2%时，确的求在90日内决定是中国早期置直接由联邦存款保险公司（FDIC）接管还是采取其他措施。欧盟要求欧盟单一处置委员会（SRB）在判定信贷机构存在倒闭风险后，金融金融机构纠正接管具体应立即启动处置程序，国际欧盟委员会需在收到SRB处置方案后的上对时限24小时内，决定是问题否同意实施。对于接管后进行处置的和处时间，美、而明欧均无强制时限要求。例如，美国2001年以来共561家商业银行倒闭，从FDIC已完成的323家的处置工作看，接管后的处置平均耗时6.6年。

早期纠正的时限要求

美国在1991年经历储贷危机后，通过《联邦存款保险公司改进法案》（FDICIA），引入早期纠正机制（Prompt Corrective Action，PCA），授权监管部门和联邦存款保险公司（FDIC）在给定的时间框架内，必须对问题银行采取若干监管强制措施，防止风险或损失的扩大，如到期不能纠正风险，应不断升级纠正措施强度，直至对其实施接管或促成重组。2008年国际金融危机后，早期纠正机制在化解金融风险方面的作用引发国际社会高度关注，被更多国家和地区引入，并被写入《有效的金融机构风险处置核心要素》《有效存款保险制度核心原则》。

Prompt Corrective Action（PCA），我们至少2005年以来翻译为早期纠正措施，实际未能完整、完全反映原意。Prompt有立即、迅速之意，结合美国有关PCA的法律要求，PCA机制在实践中，不仅要做到早期介入，更需要强调迅速、立即整改、限期整改，具有相当强制性。从制度设计看，美国早期纠正机制具有三个特征。一是强制性，对于符合一定标准的商业银行，监管部门和FDIC必须强制介入而非保留介入的选择权，采取强制性纠正措施，防止风险扩大。二是时限性，对设有严格时限要求的，如到期未能纠正风险，应升级措施并在必要时接管，以限制监管部门和FDIC的自由裁量权。三是公开性，监管部门和FDIC以监管令的形式对商业银行采取强制性纠正措施，公开向市场提示风险。

监管部门和FDIC共同对商业银行实施早期纠正。FDIC按照商业银行的资本充足情况和杠杆水平，将其划分为资本良好、资本充足、资本不足、资本严重不足和资本根本不足等5个等级（如表1所示）。当商业银行处于资本不足和资本严重不足的状态时，主要由其监管部门采取早期纠正措施；当商业银行资本根本不足时，则主要由FDIC对其采取早期纠正措施。

商业银行资本不足时，需在45日内提交资本补充计划，并自提交计划之日起60日内开始实施。如果资本不足的商业银行未按时提交或其资本补充计划的重要方面未能有效落实的，监管部门有权降低其PCA等级，将其直接视为资本严重不足的商业银行，采取更为严厉的纠正措施。除资本补充计划外，监管部门还有权限制商业银行资产增长、对其重大并购进行监管审批。

商业银行资本严重不足时，监管部门有权采取更多强制性措施，实践中，对资本重组通常设有时限要求，短则30天。这些措施包括要求其进行资本重组、限制其与附属机构的交易、限制付息、严控其资产增长或要求其缩表、严控其开展高风险业务、要求其加强管理、禁止其吸收代理银行存款、要求其银行控股公司优先分配资本、要求其剥离资产和限制高管薪酬等。虽然法律没有规定逐条措施的执行或完成时限，但实践中，监管部门会视情设置时限要求。例如，FDIC在2010年2月5日向Ventura县商业银行发出的早期纠正措施中对于其资本重组设定了30天的时限要求。

商业银行资本根本不足时，其监管部门需在90日内决定是由FDIC接管还是采取其他措施，通常最长不超过270天。FDIC可直接限制资本根本不足的商业银行开展业务，要求其各类重大投融资活动均需事前向FDIC报批，一方面用于降低风险，另一方面也为后续进入风险处置程序做好准备工作。

PCA在化解风险方面的作用较为显著。根据美国政府问责办公室危机后针对PCA机制有效性的专题审查报告，一方面，从量化情况看，被采取PCA措施后仍然关闭的银行给存款保险基金造成的损失，明显小于未被采取PCA措施直接被关闭的银行；另一方面，PCA机制的部分作用虽未完全量化，但事实存在，包括该机制比其他控制风险的监管措施更具强制性，在其他措施可能缺位的情况下，可以有效弥补监管不足；为监管部门在给定条件下强制而非选择性延迟关闭银行提供直接的法律支撑，杜绝监管宽容和外部压力；有序衔接风险处置阶段，确保处置前有关部门已深度介入问题银行监管；激励商业银行长期保持充足的资本水平，提高金融体系真实的损失吸收能力。

接管的时限要求

从2008年国际金融危机的教训来看，强制进入处置程序有利于保存问题机构的牌照价值，否则其被关闭时净资产所剩无几，增加最终处置成本。在延迟关闭过程中，还可能因为其高风险经营牵涉更多市场交易对手，增加风险传染性。